Weitere EU-Initiativen

EP positioniert sich zu Hindernissen im Binnenmarkt

Am 17. Februar 2022 verabschiedete das Europäische Parlament eine Entschließung bezüglich der „Beseitigung von nichttarifären und nichtsteuerlichen Handelshemmnissen im Binnenmarkt“. Im Vergleich zum ursprünglichen Berichtsentwurf des polnischen Abgeordneten Kosma Złotowski (EKR) ist die Entschließung insgesamt ausgewogen. Die aus freiberuflicher Sicht mutmaßlich wichtigsten Punkte sind:

Bezüglich des sogenannten Dienstleistungspakets aus dem Jahr 2016 wird jetzt neutral festgestellt, dass bestimmte Initiativen vom europäischen Gesetzgeber abgelehnt wurden und nicht, wie noch im Entwurf zu lesen, der europäische Gesetzgeber hier versagt hätte (Erwägungsgrund E).
Die Abgeordneten begrüßen das „Single Market Governance – Paket“ aus dem März 2020. Sie unterstreichen, dass es weiterhin Defizite in legislativer Hinsicht und bei der Rechtsdurchsetzung gibt, die einem guten Funktionieren des Binnenmarkts entgegenwirken. Insbesondere wird darauf hingewiesen, dass es gegenwärtig keine Initiativen zur Verbesserung des Dienstleistungsbinnenmarktes gäbe (§ 1).
Es wird indirekt anerkannt, dass es im Binnenmarkt durchaus gerechtfertigte Hindernisse geben kann, indem nun wiederholt von ungerechtfertigten nicht-tarifären Hindernissen die Rede ist (§ 2, § 6).
Zwischenzeitlich wurde in einem Änderungsantrag von Abgeordneten der liberalen Renew Europe – Fraktion der Eindruck erweckt, dass viele Mitgliedstaaten die Berufung auf übergeordnete Gründe des Allgemeininteresses nur als Vorwand benutzen würden, um ihre heimischen Märkte abzuschotten. Diese unbewiesene Behauptung findet sich im Text nun nicht mehr. Die Formulierung wurde entsprechend angepasst (§ 3).
Die Abgeordneten bedauern, dass die Mitgliedstaaten ihrer Notifizierungspflicht nach der Dienstleistungsrichtlinie nur unzureichend nachkommen. Die EU-Kommission wird aufgerufen, Mitte 2022 einen Aktionsplan vorzulegen, wie der gegenwärtige Rahmen verbessert werden kann. Die Option eines neuen legislativen Anlaufs zur Reform des Notifizierungsverfahrens wird nicht mehr erwähnt (§ 9).
Die Vorzüge der gegenseitigen Anerkennung von Ausbildungs- und Berufsqualifikationen wird ausdrücklich hervorgehoben und sollte so weit wie möglich ausgeweitet werden (§ 12).
Die besondere Bedeutung von regulierten Berufen in Bezug auf das Allgemeinwohl wird anerkannt. Allerdings sollte diese besondere Rolle nicht zu ungerechtfertigten Binnenmarkthindernissen verleiten (§ 12 a). Die Mitgliedstaaten werden in diesem Zusammenhang ermutigt, unangemessene Regulierungen abzubauen. Zudem wird die EU-Kommission aufgefordert, weiterhin Vertragsverletzungsverfahren anzustrengen, wenn Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nicht nachkommen (§ 12 b).
Die Abgeordneten rufen dazu auf, den Europäischen Qualifikationsrahmen weiter voranzubringen und seine Anwendung zu erleichtern (§ 12 e).
Im Text ist ebenfalls zu lesen, dass es nach Auffassung des IMCO-Ausschusses an Transparenz bei der Single Market Enforcement Task Force (SMET) mangele. Diese müsse verbessert werden, indem etwa Tagesordnungen, Teilnehmerlisten und Protokolle zugänglich gemacht werden. Zudem wird die EU-Kommission aufgefordert, bis Ende 2022 dem IMCO-Ausschuss und dem Rat für Wettbewerbsfähigkeit konkrete Ergebnisse über die Arbeit von SMET vorzulegen (§ 19).

A1-Bescheinigungen für Geschäftsreisen

Auch im zweiten Anlauf ist es nicht gelungen, die Novellierung des Dossiers „Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit“ [2016/0397(COD)] erfolgreich abzuschließen. Wie bereits im Jahr 2019 hat der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) am 22. Dezember 2021 eine, diesmal unter slowenischer Ratspräsidentschaft wenige Tage zuvor erzielte politische Einigung mit dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission nicht gebilligt. Bei 9 Gegenstimmen und 5 Enthaltungen, darunter Deutschland, kam die notwendige qualifizierte Mehrheit nicht zustande.

Informell ist zu hören, dass für die Nicht-Zustimmung Deutschlands zwei Aspekte des Pakets von zentraler Bedeutung waren. Neben der angedachten Regelung bezüglich der Arbeitslosenversicherung für Grenzgänger war dies das Kapitel über das anwendbare Recht, welches nicht zuletzt den Umgang mit dem A1-Entsendeformular bzw. die damit zusammenhängende Vorabnotifizierung beinhaltet. Bezüglich von Geschäftsreisen sah die oben erwähnte politische Einigung vor, dass diese zukünftig von den A1-Verpflichtungen ausgenommen wären, sofern keine Dienstleistungserbringung erfolgt. Allerdings sah der Kompromisstext keine hinreichende Definition vor, was unter Dienstleistungserbringung zu verstehen ist, so die Kritik der deutschen Seite. Dies sei aber zwingend, da sonst in puncto Rechtssicherheit nichts gewonnen wäre. Zudem halte man in diesem Kontext eine ausschließlich auf Geschäftsreisen begrenzte Ausnahme für nicht überzeugend. Gleichwohl sei die Bundesregierung offen für Ausnahmeregelungen, Geschäftsreisen eingeschlossen. Gleichzeitig gelte es aber auch alternative Regelungen zu prüfen, etwa indem man die zeitliche Dimension zum Maßstab nimmt und in der Folge z.B. kurzfristige Entsendungen von bis zu 5 Tagen generell von den A1-Verpflichtungen befreit. Dies scheint auch die deutsche Präferenz zu sein. Vor dem Hintergrund, dass es sich beim vorliegenden Dossier um eine Verordnung handelt, die in den Mitgliedstaaten unmittelbare Rechtswirkung entfalte, müsse am Ende in jedem Fall ein handwerklich sauberer Kompromisstext stehen, der keinen Interpretationsspielraum offen lasse. Wie es nun auf europäischer Ebene weitergeht ist gegenwärtig völlig offen. Die aktuelle französische Ratspräsidentschaft müsste sich des Dossiers annehmen, hatte, wie informell zu hören ist, aber angenommen, dass selbiges mit der slowenischen Ratspräsidentschaft „abgeräumt“ werde. Vorstellbar ist auch, dass die EU-Kommission versucht einen abgeänderten Vorschlag einzubringen, um die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, zumindest Teile des komplexen Dossiers zeitnah zu verabschieden – etwa indem sie die strittigen Kapitel herauslöst. Dies muss abgewartet werden.

Angesichts der aktuellen Situation bleibt der Status quo beim Thema A1 bis auf Weiteres bestehen, wonach grundsätzlich auch Geschäftsreisen dem zuständigen Sozialversicherungsträger im Herkunftsland mitzuteilen sind. Dies bedeutet in der Folge, dass die damit einhergehenden Vorschriften seitens der Mitgliedstaaten ebenfalls weiterhin unterschiedlich ausgelegt werden. Insbesondere über die Frage, ob ein Geschäftsreisender seine A1-Bescheinigung mit sich zu führen habe oder es vielmehr nicht ausreiche, dass selbige im Bedarfsfall nachgereicht werden kann, gibt es unterschiedliche Auffassungen. So sehen beispielsweise Frankreich und Österreich den Geschäftsreisenden in der Pflicht, die A1-Bescheinigung mit sich zu führen und verhängen bei Nichtbeachtung Bußgelder. Diese Verpflichtung wird so auch in Belgien gesehen. Es werden jedoch keine Bußgelder verhängt. Deutschland ist hingegen der Auffassung, dass bei Geschäftsreisen von nur wenigen Tagen keine A1-Bescheinigung mitgeführt werden müssen.

Die bisherige, seit Mai 2010 geltende Rechtslage, wonach grundsätzlich auch für Dienstreisen eine A1-Bescheinigung benötigt wird, ist im Wesentlichen in Artikel 12 der Verordnung (EG) 883/2004, in Artikel 15 der Verordnung (EG) 987/2009 sowie im Beschluss A2 vom 12. Juni 2009 zur Auslegung von Artikel 12 der Verordnung (EG) 883/2004 geregelt.

Empfehlungen für die Berufsreglementierung aktualisiert

Die Europäische Kommission hat am 9. Juli 2021 die Mitteilung über die Bestandsaufnahme und Aktualisierung der Reformempfehlungen für die Berufsreglementierung veröffentlicht. Sie baut auf der Mitteilung „Reformempfehlungen für die Berufsreglementierung“ [COM(2016) 820] auf, die im Rahmen des sogenannten Dienstleistungspakets im Jahre 2017 verabschiedet wurde.

Die Empfehlungen der EU-Kommission zielen darauf ab, die Mitgliedstaaten zu ermutigen, ein Reglementierungsumfeld zu schaffen, das Wachstum, Innovation und die Schaffung von Arbeitsplätzen begünstigt. Aus Sicht der EU-Kommission würden empirische Daten bestätigen, dass eine übermäßige Reglementierung der Märkte die wirtschaftliche Leistung erheblich beeinträchtige. Dagegen würde sich eine Öffnung der Märkte positiv auf Produktivität, Preisniveau, Innovationsfähigkeit und Unternehmergeist auswirken, was wiederum zu besseren wirtschaftlichen Ergebnissen führe. Dabei wird seitens der EU-Kommission grundsätzlich anerkannt dass eine Reglementierung gerechtfertigt sein könne, wenn das Ziel darin bestehe, Marktversagen zu korrigieren, das etwa durch erhebliche externe Effekte oder große Informationsasymmetrien verursacht wurde. Idealerweise sollten diese Marktkorrekturen aber auf die am wenigsten einschränkende Weise und mit einem möglichst geringen Kostenaufwand für die Marktteilnehmer erreicht werden. Allerdings würden die regulatorischen Einschränkungen häufig über das erforderliche Minimum hinausgehen.

Der Fokus der Mitteilung liegt wie bereits 2017 auf mehreren, aus Sicht der EU-Kommission, wirtschaftlich bedeutsamen Berufsgruppen. Neben Patentanwälten, Immobilienmaklern und Fremdenführern, sind dies Architekten, Bauingenieure, Buchprüfer/Steuerberater sowie Rechtsanwälte. Der Berufsstand der Notare ist – entgegen der anfänglicher Ankündigung mit in den Fokus genommen zu werden (vgl. BFB-Information vom 9. März 2021) – nicht Gegenstand der vorliegenden Mitteilung.

Die Aktualisierung der Reformempfehlungen basiert wie 2017 auf einer eingehenden Bewertung der nationalen Reglementierungsrahmen für die im Fokus stehenden Berufe. Neben einer qualitativen Analyse wird die allgemeine Regulierungsintensität auf nationaler Ebene anhand eines zusammengesetzten Indikators geschätzt, um die kumulative Belastung verschiedener regulatorischer Anforderungen zu beurteilen. Die EU-Kommission weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Ergebnisse zwar nützliche Anhaltspunkte zur Regulierungsintensität insgesamt und zum Potential für regulatorische Verbesserungen liefern, sie jedoch nicht getrennt von der qualitativen Bewertung der nationalen Rechtsrahmen verwendet werden sollten. Zudem sollten sie auch nicht als Beurteilung der Verhältnismäßigkeit oder Angemessenheit der Reglementierung ausgelegt werden.

Insgesamt betrachtet kommt die EU-Kommission zu dem Ergebnis, dass die Fortschritte bei der Berufsreglementierung in den vergangenen Jahren hinter den Erwartungen zurückgeblieben sind. Trotz der möglichen positiven wirtschaftlichen Auswirkungen, die sich aus Reformen ergeben könnten, hätten nur einige wenige Mitgliedstaaten Reglementierungen reduziert. Selbst in diesen Fällen seien die Reformen häufig erst durch Vertragsverletzungsverfahren in Gang gekommen.

Im Folgenden ein kurzer Überblick über die aktuellen Empfehlungen zu Architekten, Bauingenieuren, Steuerberatern und Rechtsanwälten in Deutschland:

Architekten

Bei der Regulierungsintensität der Architekten liegt Deutschland dem Indikator zufolge EU-weit im Mittelfeld. Gegenüber 2017 hat die Regulierungsintensität abgenommen, was insbesondere auf die Umsetzung des HOAI-Urteils zurückzuführen ist.

Deutschland wird empfohlen, die Auswirkungen der Beschränkungen der Beteiligungsverhältnisse und der Rechtsform zu überdenken.

Bauingenieure

Bei der Regulierungsintensität der Bauingenieure liegt Deutschland dem Indikator zufolge EU-weit im Mittelfeld. Gegenüber 2017 hat die Regulierungsintensität abgenommen, was ebenfalls auf die Umsetzung des HOAI-Urteils zurückzuführen ist.

Bereits 2017 forderte die EU-Kommission Deutschland auf, die Verhältnismäßigkeit der Anforderungen an die Beteiligungsverhältnisse zu prüfen. Nach Ansicht des EuGH verletzen Einschränkungen bei Beteiligungsverhältnissen, die über die Anforderung hinausgehen, dass eine einfache Mehrheit der Anteile an einem Unternehmen von Berufsangehörigen gehalten werden muss, EU-Recht. Obwohl ein entsprechendes Urteil (C-209-18) Österreich betraf, legte der EuGH allgemeine Grundsätze fest, die auch für die anderen Mitgliedstaaten gelten. Deshalb sollte nicht zuletzt Deutschland seine Rechtsvorschriften vor dem Hintergrund dieser Rechtssache prüfen.

Steuerberater

Bei der Regulierungsintensität der Steuerberater liegt Deutschland dem Indikator zufolge EU-weit an der Spitze. Gegenüber 2017 hat die EU-Kommission keinen signifikanten Rückgang der Regulierungsintensität festgestellt.

Deutschland wird empfohlen,

zu prüfen, ob weniger komplexe Aufgaben wie die Erstellung von einfachen Steuererklärungen, vor allem in Anbetracht der Digitalisierung, weiter hoch qualifizierten Fachkräften vorbehalten sein müssen;
die Anforderungen an die Zusammensetzung von Leitungsorganen und/oder an Geschäftsführer zu überdenken;
die Verhältnismäßigkeit der Anforderungen in Bezug auf Beteiligungsverhältnisse und/oder Stimmrechte zu hinterfragen;
sowie die Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen für die gemeinsame Ausübung bestimmter Tätigkeiten zu prüfen.

Rechtsanwälte

Bei der Regulierungsintensität der Rechtsanwälte liegt Deutschland dem Indikator zufolge EU-weit im Mittelfeld. Gegenüber 2017 hat die EU-Kommission keinen signifikanten Rückgang der Regulierungsintensität festgestellt.

Deutschland wird empfohlen,

ein Umfeld zu schaffen, in dem sich juristische Dienstleistungen entwickeln können und Innovationen durch die Entwicklung digitaler Lösungen möglich sind;
die Anforderungen an Rechtsform, Beteiligungsverhältnisse und multidisziplinäre Einschränkungen zu prüfen;
die Verhältnismäßigkeit der Zugangsregelungen für Rechtsanwälte zu überdenken, die vor den obersten Gerichtshöfen praktizieren möchten;
zu überprüfen, die Mindestaltersbeschränkung für die Ausübung des Berufs vor dem Bundesgerichtshof durch eine geeignetere Maßnahme, etwa die der Berufserfahrung, zu ersetzen.

Europäisches Parlament positioniert sich zum Dienstleistungsbinnenmarkt

Am 20. Januar 2021 hat das Europäische Parlament eine Entschließung zur „Stärkung des Binnenmarkts: die Zukunft des freien Dienstleistungsverkehrs“ angenommen. Wie erhofft, konnten – nicht zuletzt durch das Engagement des BFB – gegenüber dem ursprünglichen Berichtsentwurf des dänischen Abgeordneten Morten Løkkegard (Renew Europe) Verbesserungen erzielt werden. So hatte etwa der Berichtsentwurf noch suggeriert, dass nationale (Berufs-)Regulierungen grundsätzlich negativ seien oder behauptet, die Geltendmachung übergeordneter Gründe des Allgemeininteresses dienten in der Regel lediglich der Marktabschottung. Beides ist in dieser Pauschalität im Text nun nicht mehr zu finden. Insgesamt erscheint der Bericht nun ausgewogener und trägt damit auch den zum Teil recht unterschiedlichen Sichtweisen der politischen Fraktionen entsprechend Rechnung. Die Entschließung ist bezüglich Ihrer Wirkung rechtlich nicht bindend und hat lediglich einen auffordernden Charakter. Im Folgenden seien die aus freiberuflicher Sicht mutmaßlich wichtigsten Punkte erwähnt:

- Ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Hindernisse im Dienstleistungsbinnenmarkt sollten seitens der Mitgliedstaaten gelockert werden (Punkt 1);

- Unzureichende Um- und Durchsetzung von Binnenmarktregeln, mangelhafte elektronische Verfahren, ungerechtfertigte regulatorische Beschränkungen und Hürden beim Zugang zu regulierten Berufen werden kritisiert; daher die wiederholte Aufforderung, unnötige Anforderungen abzubauen und die Digitalisierung bei der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung voranzutreiben (Punkt 2)

- Die Berufsqualifikationsrichtlinie wird grundsätzlich positiv bewertet. Hervorgehoben wird in diesem Zusammenhang der Ansatz von mehr Harmonisierung durch verstärkte gegenseitige Anerkennung. Gleichwohl wird die Notwendigkeit betont, die Vergleichbarkeit des beruflichen Qualifikationsniveaus zu verbessern, um einen leichteren Übergang zur gegenseitigen Anerkennung zu gewährleisten. Die EU-Kommission wird aufgefordert, den Anwendungsbereich des Europäischen Berufsausweises auszuweiten und insbesondere Ingenieurberufe mit einzubeziehen. Zudem sollte der Europäische Qualifikationsrahmen beworben und dessen Anwendung erleichtert werden, damit er als Anerkennungsinstrument funktionieren könne. Schließlich wird das Bemühungen der EU-Kommission begrüßt, gegen unangemessene Einschränkungen bei Berufsqualifikationen in den Mitgliedstaaten vorzugehen und hierzu auch zum Mittel des Vertragsverletzungsverfahrens zu greifen (Punkte 3 – 7).

- Das Fortbestehen von rechtlichen Komplexitäten und ungerechtfertigten administrativen Hindernissen im öffentlichen Beschaffungswesen wird bedauert; die EU-Kommission wird aufgefordert, die weitere sektorspezifische Harmonisierung und Anleitung der Verfahren für das öffentliche Beschaffungswesen zu überwachen und zu fördern, um letztendlich das Nutzenpotenzial auszuschöpfen und die Kosten für das grenzüberschreitende Beschaffungswesen zu senken (Punkt 8).

- Im Zusammenhang mit Gesundheitsdienstleistungen wird betont, dass nationale Vorschriften, über die Richtlinie bezüglich der Bereitstellung grenzüberschreitender Gesundheitsdienste hinaus, keine zusätzlichen Hindernisse darstellen dürfen; zudem wird die Notwendigkeit unterstrichen, ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Hindernisse auch auf nationaler Ebene zu beseitigen und gleichzeitig ein hohes Maß an Gesundheitsversorgung für alle EU-Bürger zu gewährleisten (Punkt 13).

- Der besondere Status und die Bedeutung von Dienstleistungen von allgemeinem öffentlichem Interesse für den Verbraucherschutz und die Qualität von Dienstleistungen wird grundsätzlich anerkannt; jedoch bedauert man, dass einige Mitgliedstaaten ungerechtfertigte Gründe des öffentlichen Interesses verwenden würden, um ihren Binnenmarkt für Dienstleistungen abzuschotten; in diesem Kontext wird hervorgehoben, dass Anforderungen wie unbegründete territoriale Beschränkungen, ungerechtfertigte Sprachanforderungen und wirtschaftliche Bedarfstests, bei übermäßiger Anwendung ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Hindernisse für den grenzüberschreitenden Austausch schaffen können (Punkte 15, 16 und 30).

- Die Mitgliedstaaten werden nachdrücklich aufgefordert die ordnungsgemäße Umsetzung und Durchsetzung der geltenden Rechtsvorschriften sicherzustellen und zur Vermeidung ungerechtfertigter Anforderungen gegenüber der EU-Kommission gemäß Artikel 15 Absatz 7 der Dienstleistungsrichtlinie neue sowie Entwürfe von Gesetzen, Verordnungen oder Verwaltungsbestimmungen zu notifizieren, in denen Anforderungen gemäß Artikel 15 Absatz 6 der Dienstleistungsrichtlinie festgelegt sind (Punkte 20 und 22).

- Die EU-Kommission wird aufgefordert die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von ex-ante Prüfungen neuer oder zu ändernder Vorschriften gemäß der Verhältnismäßigkeitsrichtlinie anhand von Leitlinien zu unterstützen (Punkt 25).

- Die EU-Kommission wird ermutigt, alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel zu nutzen, um für eine vollständige Durchsetzung geltender Binnenmarktregeln zu sorgen; Vertragsverletzungsverfahren sollten dabei stringent und ohne Verzögerung durchgeführt werden. Die Forderung nach beschleunigten Vertragsverletzungsverfahren (fast-track infringement procedures) wurde hingegen gestrichen. Hingegen wird die EU-Kommission aufgerufen alternative Streitlegungsmechanismen zu prüfen (Punkt 29).

- Die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten werden nachdrücklich aufgefordert, u.a. einen Zeitplan für spezifische Maßnahmen im Zusammenhang mit der „Single Market Enforcement Task-Force“ (SMET) sowie einen neuen langfristigen Aktionsplan zur besseren Umsetzung und Durchsetzung der Binnenmarktregeln vorzulegen (Punkt 35).

- Der Umsetzung des Einheitlichen Digitalen Zugangstors (single digital gateway) und der Verbesserung der Einheitlichen Ansprechpartner (points of single contact) wird große Bedeutung beigemessen; die Einheitlichen Ansprechpartner seien weit hinter ihren Möglichkeiten geblieben. In diesem Zusammenhang werden klare Forderungen erhoben, wie diese Einheitlichen Ansprechpartner weiterentwickelt werden müssten. Zudem wird empfohlen diese mit dem Einheitlichen Digitalen Zugangstor zu verbinden, um so einem virtuellen „one-stop shop“ so nah wie möglich zu kommen (Punkte 37 – 49).